耿慧志：双循环体系下土地要素市场化改革对城乡发展的影响 | 学术季
导读
作为2020中国城市规划学术季备受关注的专题会议之一，“双循环体系下的城市转型与治理”线上会议于9月19日上午成功举办。学会城乡治理与政策研究学委会委员、同济大学建筑与城市规划学院教授、城市规划系副主任耿慧志应邀作了题为《双循环体系下土地要素市场化改革对城乡发展的影响》的精彩主旨报告。
本文字数：4594字
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耿慧志
学会城乡治理与政策研究学委会委员，同济大学建筑与城市规划学院教授、城市规划系副主任
01
双循环体系下土地要素市场化改革的重要作用
1
双循环体系的提出背景
双循环体系是针对我国经济过度依赖国际循坏、存在较大风险的改革应对举措，是为长远提升中国经济增长能级和跨越中等收入陷阱的稳健可持续发展新方略。
2
双循环体系的内在涵义
双循环体系的内在涵义实际上是我国经济发展战略的转型。我国自改革开放以来尤其是加入WTO后，积极参与了全球价值链分工，以要素低成本、出口导向型战略实现了经济的高速增长，用几十年的时间走过了发达国家上百年的工业化进程，但这种低成本、出口导向的高速增长模式已越来越不可持续，核心技术缺失、产业基础薄弱、产业链现代化水平低、国内市场需求得不到有效满足等问题日益突出，严重制约我国经济从高速增长转向高质量发展，我国经济发展的战略重点需要从出口导向转向扩大内需。
因此，在国内经济继续转型的大环境下，以及国际环境中我国产业链供应链受疫情以及贸易保护主义的重大冲击影响下，加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的格局，无疑具有重大战略意义。其重要内容包括两个方面：一是改变激励出口的政策导向，二是提升产业基础能力和产业链现代化水平。
3
双循环体系下我国经济存在的主要矛盾
双循环体系下我国经济存在的主要矛盾为供给与需求不匹配、不协调和不平衡的矛盾。从需求侧来看，内需的基础在于收入增长、就业以及社会保障。没有就业和收入，内需无从谈起。因此，要加快收入分配改革，缩小城乡之间、地区之间的收入差距，进一步解决城乡发展不平衡和区域发展不平衡的问题。从供给侧来看，一是产业的供给质量不高，难以有效满足居民对优质商品和服务型消费的需求，二是长期政府主导的“选择性产业政策”造成市场运行效率低下。
4
双循环体系下土地要素市场化改革对城乡发展的影响
在双循环经济体系下，从需求侧来看需要从城乡、区域两个方面的协调发展来拉动内需；而供给侧则急需通过产业和市场两方面的改革，来提升供给能力。因此，2020年3月30日，中共中央国务院下发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，对土地要素配置从城乡统一土地市场、区域指标交易、产业集约用地以及充分市场化四个方面分别提出了具体改革措施，对于解决我国目前所面临的供需矛盾障碍具有重要作用。
总的来看，土地要素市场化改革的重要作用主要体现在四个方面：（1）促进城乡融合发展和乡村振兴，扩大农村需求市场。（2）完善区域协调发展，形成优势互补经济格局。（3）引导产业高效转型发展，提升产业供给能力。（4）提高市场运行效率，畅通市场体系和供求循环。
02
中国土地要素市场化改革历程
1
城市土地要素市场化改革历程
1.市场化改革探索阶段（1978~1987年）
改革开放初期，我国土地管理制度在整体上仍延用旧有的土地供应无偿、无限期流动的制度，城市土地使用制度改革的破冰之举局限于试点地区。至20世纪80年代末，深圳、上海等试点城市开始进行“土地批租”实践探索，探索我国城市国有土地所有权和使用权的两权分离，一系列改革实践的成功经验倒逼政府对相关法律进行修改。
2.土地市场初步形成阶段（1988~2001年）
1988年至2001年期间，《宪法》、《土地管理法》等法律法规的修订和颁布为全国土地有偿使用制度搭起了“四梁八柱”。此后，我国的土地出让制度走上了有法可依的轨道，我国土地交易市场初步形成，但土地供应情况总体上仍表现出行政划拨与有偿使用并存的特征，有偿使用大多采用协议出让的方式。
3.土地市场逐步发展阶段（2002~2019年）
这一阶段国有土地出让方式从以协议出让为主到全面推行经营性、工业用地招拍挂。2002年5月，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，推动我国土地出让方式向市场化方式转变。至2020年，新《土地管理法》出台和土地要素市场化配置改革政策发布，标志着城市土地要素市场化改革进入新时期。
2
农村土地要素市场化改革历程
1.以农村家庭联产承包责任制为开端，农民土地产权不断强化
1978~1984年，农村获得土地承包经营权，但不拥有土地交易权；1984~2014年，农民逐步获得有限的土地交易权，但农地经营权的市场尚未形成；2014年至今，在所有权、承包权、经营权“三权分置”改革下，农地经营权的交易市场逐步建立起来。
2.农地征用制度不断完善，集体建设用地市场逐步开放
一方面，农地征用制度不断完善。1986年、1998年《土地管理法》确立了征用是农地非农化的唯一合法途径，建立了城市发展优先导向的建设用地管理制度。另一方面，集体建设用地市场经历了从自发流转到平等入市的转变过程。1978~1998年为自发流转时期，1998~2004年为全面禁止时期，2004~2015年为使用权有条件流转时期，2015~2020年集体经营性土地入市的试点大范围展开。
总的来看，我国土地要素是市场化改革历程可总结为以下四点：城市土地由“无偿划拨”转向“有偿使用”，由“政府定价”转向“市场议价”；农村土地所有权结构不断完善，集体建设用地市场逐步开放；建设用地市场由“城乡二元”转向“城乡统一”；土地要素市场由“各自为政”转向“全域平衡”。
03
土地要素市场化改革对城乡发展的影响
1
集体经营性建设用地入市
1.集体经营性建设用地规模和入市试点情况
集体经营性建设用地存在巨量的潜在入市规模，截止2016年末，全国农村集体经营性建设用地存量规模约有5000万亩。2015年2月27日开始，全国33个地区开展集体经营性建设用地入市试点，不同地区的试点采取差异化入市政策。截止2018年底，33个试点县（市、区）集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元。
2.对集体财产权的影响
一是使集体土地权利变现，农民财产性收入增加，二是用地入市红利巨大，收益分配制度尚待探索。
3.对房地产市场的影响
一是商品住宅冲击有限，工商用地成本降低；二是促进创新土地金融体系，盘活农村发展杠杆支撑。
4.对国土空间规划的影响
在规划覆盖层面，能够推进用地摸底调查，加速乡镇规划编制；在编制内容层面，能够扩充规划编制内容，严格用地出让条件；在规划体系方面，促进调整规划编制体系，适应自下而上组织变革。
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产业用地市场化配置改革
产业用地市场化配置改革的影响主要有两点：一是产业用地效率大幅提升，存量产业用地大幅削减；二是企业准入门槛提升，产业结构加快升级。
3
国有企业存量用地盘活利用
1.对国有企业存量用地进行盘活利用是城市高质量发展的迫切需要
国有企业存量用地作为一种重要的城市存量用地类型，普遍具有土地闲置率高、集约度低、利用效率低下、与城市环境不协调等问题，此类由于历史原因造成的“粗放式”土地使用方式，与新时代城市“由粗放向集约、由重规模向重内涵”的发展模式转型存在明显的矛盾，对国有企业存量用地进行盘活利用是城市高质量发展的迫切需要。
2.国有企业存量用地盘活利用的早期地方实践
早期地方实践以二次开发为主，如上海的“退二进三”、“三个不改变”下的非正式更新，广州、深圳的“三旧改造”，杭州、东莞的产业高级化、“腾笼换鸟”，北京的自用地建设保障性住房。国企存量用地盘活利用的主要途径有三种，一是土地收储后出让，二是土地权利人自主或合作进行二次开发，三是补缴土地出让金后，获准进入土地二级市场。
2020年4月，国务院印发《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用，向地方释放明确的政策信号，国有企业存量用地盘活利用的实践将逐步从试点地区向全国范围铺开，加速城市中此类用地释放。
3.国有企业存量用地盘活利用对城乡发展的总体影响
土地要素市场化改革无疑将加速国有企业存量用地的释放过程，这一过程将造成的总体影响包括：
①城市发展获得新的动力源：以无偿使用为主的国有企业存量用地的土地增值收益将成为城市发展的新的动力源。
②城市用地结构将趋于合理：随着存量工业用地集约化、减量化或转型使用，土地利用绩效逐步提升，工业用地比例将进一步下降。
③城市空间肌理将更加协调：存量国企用地大多位于城市中心区，经过整合开发规划，部分尺度过大的用地图斑将得以分解，城市肌理有望重塑。
④城市综合环境将得到改善：存量国企用地在“退二进三”等土地用途转型后，封闭的城市空间得以释放，原本较差的建筑环境状况对城市风貌造成的影响也将得到纾解，城市整体公共空间将得到增量和提质。
4.多种方式推进国有企业存量用地盘活利用对城乡发展的具体影响
一是国有企业存量用地的点状高强度再开发将给城市设施带来超额压力，二是国有企业存量用地的盘活利用可能会造成城市工业遗产流失。
4
宅基地制度改革
1.宅基地制度的演变
我国农村宅基地制度演变历程可以分为五个阶段：1949~1978年处于逐步建立阶段，特点是禁止宅基地交易；1978~1998年处于延续保护阶段，特点是保护农村宅基地使用权转移；1999~2007年处于严格限制阶段，特点是限制农村房屋及宅基地交易；2008~2018年处于赋权扩能阶段，特点是有限增强农村宅基地权能；2019年至今处于规范管理阶段，特点是鼓励盘活利用。
2.宅基地制度改革试点总结
现有试点改革主要有以下几种类型：闲置宅基地及住宅的盘活利用，如大理利用闲置宅基地发展乡村旅游、餐饮民宿等新产业新业态；宅基地收储，如黄山市屯山区实施宅基地收储，村庄统一规划建设和村民集中安置；宅基地市场化交易，如重庆市的地票交易制度。
3.宅基地制度改革对城乡发展的影响
一是能够盘活农村闲置资源，二是能够破解农村养老难题，三是可以促进土地规模化经营，四是能够推动宅基地从粗放利用向节约集约转变。
5
土地指标跨区域交易与增减挂钩
1. 发展历程
随着我国城镇化进程的加快，不同省份因资源禀赋和经济发展状况的差异，而面临着土地供给和经济发展之间的矛盾。中西部落后地区具有丰富的耕地后备资源，但缺少土地开发资金，导致发展动力不足，土地价值难以实现；东部发达地区资金充裕，但耕地后备资源已近枯竭，缺乏发展空间。进而催生了统筹利用城乡土地资源的需求。
耕地占补平衡地域由省内平衡向国家统筹转变；城乡建设用地增减挂钩的地域，由县域内、省域内向跨省域调剂拓展。
2.指标跨区域交易与增减挂钩发展新要求
《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责，要探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。《2020年新型城镇化建设和城乡发展融合重点任务》提出要推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，分步实现城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。
3.指标跨区域交易与增减挂钩对城乡发展的影响
对于指标出让方（欠发达地区）来说，通过跨区域指标交易，把区域资金资源特点结合起来，用节余指标换取可观的转移支付，在确保耕地数量不减少、质量不降低的基础上，为贫困地区实现土地增值收益提供了新途径。对于指标受让方（发达地区）来说，通过指标跨区域交易，向欠发达地区购买指标用于扩大建设用地规模，从而容纳不断增长的人口居住需求、产业发展需求和重点建设项目需求。
供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会
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